Improbidade Administrativa: veja o Guia Completo

Para manter os serviços públicos executados no Brasil de maneira apropriada, é preciso se ater à conduta dos agentes públicos. Nesse sentido, a improbidade administrativa é uma conduta inadequada praticada por esses agentes que causa danos à Administração Pública.

Então, a lei descreve a improbidade como prejuízos financeiros ao Estado, enriquecimento ilícito e a violação de princípios.

Inclusive, em 2021, tivemos diversas mudanças na lei. Para entender tudo sobre a improbidade administrativa, veja o artigo a seguir.

O que é a improbidade administrativa?

A improbidade administrativa é uma conduta inadequada, praticada por agentes públicos ou outros envolvidos, que causa danos à administração pública.

O agente público é toda pessoa que presta um serviço à administração pública, funcionário público ou não; sendo remunerado ou não; estando serviço temporário ou não.

Ou seja, é considerado um ato de deslealdade e desonestidade, visto quase diariamente na mídia, em casos envolvendo políticos ou servidores públicos acusados de cometer improbidade administrativa.

No entanto, para facilitar o entendimento da população, a mídia utiliza o termo corrupção para se referir a diversas questões, como a improbidade administrativa, os crimes contra a administração pública e à própria corrupção. 

Inclusive, em razão desses atos e crimes, é muito comum assistirmos aos casos de agentes públicos que tiveram seus bens bloqueados por conta dessas ações judiciais.

Aqui vai um breve resumo:

1 – Enriquecimento Ilícito

Acontece quando qualquer agente público ganha alguma vantagem em razão do seu cargo, mandato ou outra atividade exercida em órgão público.

Com isso, esse agente consegue benefícios para si mesmo ou a outro envolvido, causando lesão ao governo, seja federal, estadual ou municipal.

2 – Atos que causem prejuízo ao erário

Esses atos são ações que causam perda dos recursos financeiros da administração pública, através de atitudes como o uso de recursos públicos para fins particulares.

Também, a aplicação irregular de verba pública ou a facilitação do enriquecimento de terceiros à custa do dinheiro público. Além disso, há omissões que podem causar prejuízos ao governo.

3 – Atos que violem os princípios da administração pública

Aqueles princípios conhecidos como LIMPE: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, caso eles não sejam seguidos, também pode ser caracterizado como ato de improbidade.

Isso porque essas condutas violam os princípios de honestidade, transparência, imparcialidade e lealdade às instituições públicas.

Por exemplo, um agente público que comete um ato de expor documentos que pertencem à Administração Pública, viola o princípio da publicidade e eficiência. 

O que diz a lei sobre Improbidade Administrativa?

Esses atos e as penalidades estão descritos na Lei nº 8.429/92, que é a Lei de Improbidade Administrativa (LIA). Veja o que essa lei diz sobre o que caracteriza a improbidade:

1. receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;

• perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado;

• perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;

• utilizar, em obra ou serviço particular, qualquer bem móvel, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta Lei, bem como o trabalho de servidores, de empregados ou de terceiros contratados por essas entidades;

• receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;

• receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre qualquer dado técnico que envolva obras públicas ou qualquer outro serviço ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades referidas no art. 1º desta Lei;

• adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, de cargo, de emprego ou de função pública, e em razão deles, bens de qualquer natureza, decorrentes dos atos descritos no caput deste artigo, cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público, assegurada a demonstração pelo agente da licitude da origem dessa evolução;

• aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;

• perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;

• X – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;

• incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° da lei;

• usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° da lei.

No entanto, a partir do próximo tópico, vamos conversar a respeito das alterações sofridas pela nova legislação. É importante entender como era para entender como ficou após a alteração de 2021.

Nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/21): o que mudou?

Em 2021, durante a pandemia da Covid-19, a nova lei de Improbidade Administrativa (Lei 14.230/21) foi sancionada pelo presidente Jair Bolsonaro, trazendo mudanças nas regras antes previstas.

De acordo com a nova lei, 20 artigos foram alterados ou revogados. Entre eles, o artigo 1º, por exemplo, que trata sobre a definição do ato ilícito. 

Então, vamos conhecer as principais alterações sofridas pela nova lei. Em primeiro lugar, uma das principais alterações sofridas é a necessidade da forma dolosa para caracterizar a improbidade. E, ainda, passa a ser necessário a demonstração do dolo.

Na prática, o dolo genérico que existia anteriormente, não existe mais. Ou seja, as condutas culposas, como a imprudência, imperícia e negligência, deixam de ser consideradas improbidade.

Em termos gerais, para muitos especialistas, isso pode significar um retrocesso, já que muitas condutas culposas causaram danos financeiros enormes para a Administração Pública.

No que diz respeito ao dolo, ele se manifesta já na modificação do parágrafo primeiro do artigo. 1, em que se lê:

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

Além disso, referente aos artigos 9, 10 e 11º da norma, em que se encontra a descrição dos atos de improbidade, tem-se uma mudança de redação para retirar a possibilidade culposa e priorizar o dolo. 

Por exemplo, o caso do Art. 9, que passa  para a incluir a expressão “mediante a prática de atos dolosos”, como se vê no trecho que segue:

Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei. 

Outra alteração sofrida pela nova lei é que agora é preciso demonstrar a perda real de patrimônio. Mais uma vez, o dolo genérico e presumido cai por terra, trazendo várias polêmicas sobre o assunto em questão.

Devido a essa alteração, vários atos tiveram sua redação modificada, para tornar esse aspecto claro. É o caso do inciso VII, do Art. 10, cuja redação final, dada pela nova lei de improbidade, é:

VIII – frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva.

Em 2021, a nova lei também trouxe uma alteração quanto a previsão de ação ser proposta pelo Ministério Público, quanto pela pessoa jurídica. Nesse sentido, a nova lei dá exclusivamente para o Ministério Público propor ação. E, além disso, acrescenta uma espécie de “notificação” ao MP, nos seguintes termos:

“Art. 7º Se houver indícios de ato de improbidade, a autoridade que conhecer dos fatos representará ao Ministério Público competente, para as providências necessárias.

Dessa maneira, o Ministério Público também passa a ter exclusividade na proposição de acordos. Enquanto, ao juiz, cabe converter sanções em multas, quando assim julgar necessário. 

Quem pode praticar um ato de improbidade administrativa?

A pessoa que pode praticar o ato de improbidade administrativa é chamada sujeito ativo. Também existem os sujeitos ativos próprios, que é aquela pessoa que exerce, ainda que de modo temporário, a função de agente público.

Veja o exemplo:

Marina foi convidada para ser mesária nas eleições de 2020. Ela não recebeu nenhuma remuneração durante os dois turnos em que trabalhou. 

Portanto, ela exerceu uma função temporária durante os dois turnos eleitorais. Logo, durante esses dias em que foi mesária, Marina foi uma agente pública.

Nesse caso, se ela tivesse cometido qualquer ato de improbidade durante o período em que foi mesária, ela poderia responder na Justiça por improbidade administrativa.

Somente agentes públicos podem ser considerados sujeitos ativos?

Não, todas as pessoas também podem cometer atos de improbidade administrativa, são os sujeitos ativos impróprios. Porém, o particular só pode ser sujeito ativo se cometer o ato de improbidade junto ao agente público.

Por exemplo:

Pedro trabalhava como vigilante noturno na Prefeitura. Sabendo que novos computadores haviam sido instalados em uma das salas localizadas no Paço Municipal, Pedro falou para seu amigo Caio e juntos planejaram roubar os equipamentos.

Pedro facilitou a entrada de Caio no Paço Municipal. Com isso, Caio conseguiu furtar os computadores. Depois, o caso foi desvendado e ambos foram considerados sujeitos ativos de um ato de improbidade administrativa, além do crime.

Agora, se Pedro e Caio não tivessem agido juntos, seria apenas furto. Pois, o agente público não teve participação no ato ilegal.

Quem são os agentes políticos?

Os políticos também são agentes públicos e estão sujeitos às regras citadas acima. A única exceção é o Presidente da República. Conforme a Lei 1.079/50, o Presidente responde por crime de responsabilidade.

É por isso que a ex-presidente Dilma Rousseff, por exemplo, respondeu por crime de responsabilidade e não por improbidade administrativa.

A Constituição Federal diz que os crimes de responsabilidade são atos do Presidente da República que atentem contra:

• a própria Constituição e a existência da União;
• o livre exercício dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e dos estados;
• o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;
• a segurança interna do país;
• a probidade administrativa;
• a lei orçamentária;
• o cumprimento da lei e das decisões judiciais.

Dessa maneira, os agentes políticos também estão sujeitos aos atos de improbidade administrativa que descrevi anteriormente.

Quem pode ser prejudicado por atos de Improbidade Administrativa?

São os sujeitos passivos, no caso, contra quem o ato de improbidade administrativa pode ser praticado, estão incluídas:

• a administração direta (União, Estados ou Distrito Federal e Municípios);
• e a administração indireta (autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias).

Temos um artigo falando somente de quais atos de improbidade causam lesão ao patrimônio público.

Você lembra do exemplo que citei acima, do Pedro e do Caio? Pois é, nesse exemplo, o sujeito passivo é a Prefeitura.

Mas você sabia que dá para cometer um ato de improbidade contra uma entidade privada?

Nesse caso, para que a improbidade seja comprovada, é preciso que a entidade privada receba dinheiro público de alguma forma. Por exemplo, quando o poder público tem convênio com uma escola particular.

O que acontece com quem é condenado por improbidade administrativa?

De início, se for um funcionário público, a análise e punição pode ocorrer em uma Sindicância ou em Processo Administrativo Disciplinar (PAD).

O PAD tem a finalidade de apurar a responsabilidade de servidor por eventual infração praticada no exercício de suas atribuições ou, ainda, que tenha relação com as atribuições do cargo em exercício.

No entanto, o mais comum é que seja iniciado um processo cível por improbidade administrativa contra o agente público. Mas isso não impede de existirem os processos administrativo e criminal (se for o caso).

Se for comprovada a prática de improbidade administrativa, conforme o caso, o agente público pode sofrer as seguintes penalidades:

• perda da função pública;
• perda de bens;
• suspensão temporária dos direitos políticos;
• pagamento de multa civil;
• proibição de contratação com o Poder Público ou de recebimento de benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios;
• ressarcimento do dano.

Essas penalidades são necessárias para que a Administração Pública possa funcionar de forma adequada e eficiente.

Acesse o nosso artigo que fala mais sobre as penalidades de Improbidade Administrativa e como fazer um acordo nesse tipo de ação.

Qual o prazo prescricional para a ação de improbidade administrativa?

Para responder essa pergunta, precisamos mais uma vez fazer um cenário antes da lei da alteração legislativa e depois da alteração legislativa. Isso porque, com a aprovação da nova Lei nº 14.230/21, a ação de improbidade administrativa possuía prazos prescricionais que variavam conforme o cargo exercido. 

No entanto, com a alteração na lei de improbidade administrativa, o artigo 23 passou a conter uma única previsão de prazo prescricional, conforme segue:

“Art. 23. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência.”

Dessa maneira, a nova redação da lei também dispõe sobre as condições de interrupção ou suspensão do prazo prescricional. E assim, conta com várias hipóteses, assim como os novos prazos.

Quando recorrer a um advogado na improbidade administrativa?

O processo por improbidade administrativa é complexo e pode trazer graves consequências para você, por isso, é importante contar com advogado especialista nestas ações judiciais. 

A Lei de Improbidade Administrativa passou a valer em 1992, ou seja, são quase 30 anos que existe esta lei e, mesmo assim, ela ainda é alvo de controvérsias, ainda mais após as recentes alterações.

Há muitas críticas pela ausência de definição e clareza do conceito de improbidade administrativa, facilitando a abertura de processos administrativos e judiciais de modo ilegal.

É isso mesmo! Simples atos praticados sem gravidade ou má-fé, são confundidos com improbidade e os agentes sofrem as severas consequências previstas nesta lei.

Também precisamos observar a lei com bastante cuidado em relação à aplicação das penalidades, porque é comum que sejam aplicadas as mesmas penas para casos graves e leves.

É preciso considerar ainda que qualquer pessoa pode ser acusada de improbidade administrativa, seja ela servidora pública, ou não, como mostrei nos exemplos anteriores.

Por esses motivos, é importante saber que você não só pode, como deve ter um advogado para lhe auxiliar, orientar e efetuar a sua defesa.

— Saiba como contratar um advogado especialista na área. 

Como evitar um processo judicial por improbidade administrativa?

Antes de iniciar uma ação judicial, é comum que existam procedimentos administrativos para apurar os fatos. Essa investigação pode ser iniciada no próprio órgão, um inquérito no Ministério Público, Tribunais de Contas e outros.

Assim, durante a análise administrativa, é possível apresentar defesa e esclarecimentos. Isso é importante porque você se mostra aberto a explicar e, então, é possível evitar mais problemas e ações judiciais.

Nesse caso, também é essencial que você tenha a assistência de um advogado de confiança e especialista em servidores e administração pública.

De que forma a improbidade administrativa afeta a política no Brasil?

Depois de tudo que falamos até aqui, deu para perceber que a Lei de Improbidade Administrativa tem importância para o funcionamento da Administração Pública e também na política.

Na prática, através da Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar nº 135/10), pessoas que tiverem seus direitos políticos suspensos por conta de atos de improbidade administrativa não podem se tornar elegíveis.

Assim, possibilitando que pessoas que tenham cometido atos desonrosos com a Administração Pública não possam voltar para o ofício público.

Nesse sentido, o legislador demonstrou preocupação com a mitigação da improbidade por parte do Poder Público. 

É o que se vê, por exemplo, no artigo 23-A, em que se lê:

Art. 23-A. É dever do poder público oferecer contínua capacitação aos agentes públicos e políticos que atuem com prevenção ou repressão de atos de improbidade administrativa.

Irretroatividade da nova Lei de Improbidade Administrativa (LIA): o que diz o STF

Em agosto de 2022, o Supremo Tribunal Federal (STF) julgou um Recurso Extraordinário de Agravo (ARE 843989) que, dentre outros pontos, decidiu sobre a aplicação retroativa ou não da Lei 14.230/21. 

Nesse sentido, o julgamento recebeu especial atenção pública pelo seu potencial de afetar o futuro político de uma série de agentes que ocupam cargos eletivos.

Porém, foi decidido pela irretroatividade da lei, exceto para os casos culposos abarcados pela lei de improbidade administrativa e que ainda não tenham transitado em julgado.

Além disso, o STF também reforçou que o novo regime de prescrição, fundado no prazo de 8 anos a partir da ocorrência dos fatos, não tem aplicação retroativa.

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